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台湾高等学校财务与审计考察体会
2015-05-07 10:59 褚贵忠 万敬 中国教育经济信息网

20世纪80年代,我国台湾的高等教育改革的力度巨大,由精英教育走向了大众化教育,由“政府管理”走向了“政府监督”,由“政府管制”走向了“市场机制”,由“公办教育”走向了“私营化教育”。台湾高等学校在此次变革中,其经费投入政策、使用管理制度以及内部审计的理念和方法,值得学习和进一步研究。  

一、台湾高等院校的基本情况  

台湾高等教育包括专科学校、独立学院及大学(以下简称大学校院)。专科学校的教育以教授应用科学、养成技术人才为宗旨,现有14所(公立有2所,私立有12所)。大学校院则以研究高深学术、培育专门人才为宗旨,现有大学1229(公立有47所、私立有75所),独立学院25所(公立有3所、私立有22所)。专科以上学校合计共有161所,另有3所宗教研修的私立学院。目前高等院校在校学生人数约为134.6万名,高等教育经费支出约为3000亿元新台币(折合人民币约为600亿元),占国民生产总值约为2%  

二、台湾高等院校经费管理情况  

(一)经费筹措与分配机制  

1. 教育经费财政投入增长机制和经费分配审议机制  

2000年台湾地区制订了《教育经费编列与管理办法》,规定了“应在财政能力范围内,充实、保障并致力推动教育经费的稳定成长。教育经费预算合计应不低于该年度的预算编制时前三年决算收入净额平均值的22.5%”,也要求“各地区依教育基本需求,衡量财政状况,优先支付教育经费,除自有财源减少外,各地区自行负担的教育经费,应逐年增长”,保证了教育经费的投入。台湾地区教育主管部门按照《教育经费分配审议委员设置及审议办法》审议教育经费的分配,教育经费分配审议委员会由13-17人组成,人员主要是主管部门代表、学者、专家、社会公正人士等。  

2. 经费投入以需求为导向的机制  

所谓“需求”或“基本需求”,依照《教育经费编列与管理法》第4条规定:“教育经费基准委员会应衡酌各地区人口数、学生数、公私立学校与其它教育机构之层级、类别、规模、所在位置、教育品质指针、学生单位成本或其它影响教育成本之因素,研订教育经费计算基准,据以计算年度教育经费基本需求,并参照其财政能力,计算应分担数额,报请核定之。”这就要求高等院校制定好其发展规划,以确定其“需求”或“基本需求”。  

3. 设立校务基金制度  

台湾的高等学校在1994年之前实行由财政统一负担、统一管理的公务预算制度,即学校所有收入全部解缴财政国库,学校支出编列预算由国库支付。但由于近年来台湾经济衰微,加之高校实施公务预算制度普遍造成缺乏经营理念、消化预算及财务效能低下等问题,台湾地区逐步调整教育经费的拨付格局,过渡为财政部分补助,学校自筹部分经费。1999年台湾高等学校全面实施校务基金制度,以加强教育经费的弹性运用,进而提升高校的经营绩效。校务基金的收入主要由财政投入的一定比例,以及学杂费收入、推广教育收入、建教合作收入[1]、场地设备管理收入、捐赠收入、利息收入等组成,由学校自行制定收支管理办法安排使用,但必须接受教育主管部门的审计。  

台湾高等院校的校务基金,因“政府”财政投入只补助一定经费,学校还须自筹部分财源,因而在编制预算时,学校必须考虑基金的财务现状和预估的收支情况,妥善规划编列预算。若年度预算收入有结余,分配后留存以供以后年度继续使用,无须缴回财政“国库”;若年度预算支出有资金缺口,则用以前年度的累计结余弥补或留待以后年度自行减少支出来填补。公立学校全面设置校务发展基金后,脱离“国库”统支统收的系统,加强了高等院校的自主性。  

4. 鼓励办学绩优的私立学校  

台湾地区教育主管部门增加对私立大学的奖励资助,鼓励办学绩优的私立学校。私立大学财务结构以学杂费收入为主,学杂费收入约占学校自筹经费的60-65%。为控制私立大学学杂费的过高调幅,促使私立大学提高教学品质,改善私立大学财务结构,教育主管单位编列预算20%,奖助办学绩优的私立大学。  

5. 采取弹性学杂费制度  

台湾地区高等学校的学杂费采取弹性收费制度。各高等院校可按其所需,根据教育主管部门所定的收费标准再作弹性调整,调幅不得超过所定上限(1991年以来,弹性幅度上限不得超过5%,并根据需求逐年放宽,2002年为10%)。  

(二)财务管理状况  

1. 科学的事业发展规划制定体系  

不管是公立学校,还是私立学校,台湾高等院校发展规划的制定比较科学,有一套严格的程序。高等院校设立董事会制度,由董事会决定学校的发展规划,一旦制定,学校就按照制订的发展规划严格实施。特别是私立学校申请财政专项补助的专项经费,主要用于设备的投入,项目的设计都经过严格的论证,并经董事会决定,一般不允许变更。只有在校务基金有足够的结余,并满足基本建设的情况下,才会作出基本建设投入的决定。  

2. 有效的内部审计信息化管理体系  

台湾高等学校的财务核算,都是建立在信息化的基础上,经济业务发生时,由经办人通过信息系统提交相关信息,通过信息系统预先确定的审批程序,到达相关部门,各相关部门按规定完成相应工作。会计部门在收集相关资料后按相应规定进行账务处理。  

内部审计部门可以通过信息化的管理系统,定期对财务核算和资产管理等内部控制环节进行符合性测试、核查。  

3. 完善的财务公开和审计公告制度  

2001年,台湾地区就制定了《公私立学校及其他教育机构公告财务报表作业原则》,规定学校应于会计年度的结束后四个月内,将现金收支概况表、收支决算表、收入明细表、支出明细表、现金流量决算表、平衡表等依据规定的格式在学校网站上公告,上述报表均须经过审计部门审核,若经审计部门修订的,应于审计报告公告后一个月内修正。  

台湾高等学校的财务信息公开内容非常详细,学校的网站上有近三年的报表分析:学校收入分析(含学杂费收入、推广教育收入、建教合作收入、补助及捐赠收入、财务收入、其他收入)、学校支出分析(含董事会支出、行政管理支出、教学研究及训练支出、奖助学金支出、推广教育及其他教学支出、建教合作支出、财务支出、其他支出)等,此外还包括每生收费标准、平均教学成本、学生在校期间教育支出估算、学杂费调整的规则以及各项助学措施、申请减免学杂费、申请弱势学生助学计划、申请就学贷款人数、申请奖助学金执行人次的资讯。  

4. 严格的外部审计监督机制  

台湾地区各级行政主管教育行政机关依“法”派员或委托会计师对公、私立学校及其它教育机构财务报表及经费收支状况进行审计,并公告其结果,违者依相关“法令”处治。最高教育主管行政机关可以视其情节轻重,对违“法”的公、私立高校及其它教育机构停止特定教育补助一至三年。  

三、台湾高等院校财务管理与内部审计的启示  

(一)制定科学合理的预算  

台湾高等院校的发展规划比较明确、具体,比如树德科技大学的“一幢房子一个学院、一层楼面一个系科”的总体规划使得经费投入方向比较明确。按照量化的目标制定思路,以项目为管理模型,就应当编制与事业发展规划相关联的财务预算。因为预算是对工作达到状态的展望,预算又是一种承诺,绩效预算是要反映预算投入的效果,因此在编制高校财务预算时,应当做到以下几个方面:  

1)预算投入目标的可量化性。预算投入的目标应当从高校的人、财、物等方面考虑,明确投入的人力、资金、资源,从而评价其可行性、可持续性。只有可行的项目,可持续的项目,才是可以实施的项目。这是编制高校财务预算、特别是决策项目的关键所在,而不是随便拍拍脑袋确定预算。  

2)预算投入目标的可挑战性。高校的预算投入的目标不只是常规的、普通的目标,而应当是在当前教育发展纲要下具有挑战性、通过努力可实现的目标。  

3)预算投入各阶段目标的可分割性和明确的关联性。对于项目投入的各阶段,其实现的目标应当可以单独计量,但也应当与其它阶段的目标是紧密联系在一起的,而不是孤立的目标。比如进行实验室建设,应当将教学科研内容、专用设备的配置、实验室的改建、电力的改善、网络的应用等内容阶段联接起来。  

4)所有项目参与人应当明确各自可量化的目标。只有项目所有参与人都明确其各自可量化的目标,让每个人都明确其在项目中的地位以及相应的责任,项目才可能通过执行者按目标完成。  

5)预算投入的项目是一个完整的整体项目。项目的完整性,要求一个项目必须是整体的,而不应当再通过其他项目的实施共同完成,以确保项目不被重复投入。  

6)项目实施的保障措施应当齐全。高校应当建立健全在项目实施过程中需要的内部控制制度、财务管理制度、人力资源管理等各项制度,以保障项目在实施过程中顺利进行。  

(二)设置校务基金启发高校财务管理应当树立“经营”理念  

由于设立的校务基金收支由学校自行制定,政府对学校由以前的控制支配地位转变为了监督辅导角色,在对学校的经费安排上建立了一套原则上不受学校自筹经费高低影响的且由专业委员会从学校教育基本需求为着力点来分配财政补助款的模式,由“全额补助”调整为“部分补助”,从而给予学校明确的筹资压力和经营责任。学校必须多渠道筹集资金,吸引社会资金投入教育,合理使用学校资源,注重办学成本,提升办学效果,进而引导学校办出特色,提供优质服务回馈社会,从而实现学校良性发展之愿景。  

(三)高校财务管理应当加大财务信息的可读性和透明度  

高校财务管理信息的公开透明,教育部已于2010年发布了《高等学校信息公开办法》(教育部第29号令),但其可读性和透明度还存在一定的差距,借鉴台湾地区高等学校的财务信息公开程度,以有效披露为理念,采取多样化的披露形式,通过办学绩效争取社会肯定和舆论的支持,从而强化各关联群体对学校的信心,达到利用金融资本市场和社会力量融资的目的。加强募款筹措资金,拓宽办学经费渠道,完善多渠道筹措教育经费的体制,从而摆脱学校对政府财政预算投入的依赖性,为学校发展提供坚实的经费保障。  

(四)与大陆高校在内部审计职能与内容方面的差异  

台湾和大陆的高校在内部审计的职能方面有相通之处,比如对象上都承担了检查和评估财务状况的真实性、内控制度的充分性和有效性;侧重点都由财务审计转移至非财务审计,包括绩效、管理和专项审计;过程中都重视事后追踪,确保审计建议业已被接受并采取整改措施;为避免范围重复或遗漏,都要注意协调内部审计与外部审计的工作关系等。但也存在一些差异,例如:  

1. 在目的上,台湾内部审计强调检查评估内控制度的缺失,衡量运营的效率;而大陆则强调为了维护财经法纪,提高经济效益。  

2. 在职责上,台湾内部审计关注提供给企业管理当局的资讯的正确性和可靠性,大陆关注对审计结果提出处理意见。  

3. 在职权行使上,台湾内部审计体现了制度保证的作用,主要依靠制定内部作业程序,如内部稽核作业规定、实施细则和作业手册等;而大陆则较好地体现了权力行使的作用,如依靠所在单位主要负责人或权利机构保证职权的行使。  

4. 在质量控制上,台湾内部审计依赖于内部稽核执业准则所规定的一套完整的品质保证计划,包括内部稽核执业准则、定期执业评估以及主管机关委托会计师对内部稽核作业绩效加以评估等;而大陆则主要依赖于上级内部审计机构和政府审计机关。  

5. 在处理权限上,台湾内部稽核并不像大陆,被审计单位必须执行审计结论,在某些情况下学校可能对审计报告发现的问题不予纠正,而情愿承担可能的风险。  

建教合作收入是指学校与相关训练、研究、服务等合作事项的收入来源,其10%30%作为行政管理费,全数纳入校务基金由学校统筹使用。  

 

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